Скасування пайової участі — хрест на розвитку інфраструктури міст

14.05.2018 Модератор

Скасування пайової участі — хрест на розвитку інфраструктури міст

11 травня 2018 року у “Дзеркалі тижня” опублікована стаття експерта АМУ з питань місцевого економічного розвитку, кандидата економічних наук Діни Серебрянської

Порушення балансу бюджетів громад призведе до їх дефіциту і зниження рівня фінансування проектів розвитку.

Чимало дискусій викликав законопроект “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо стимулювання інвестиційної діяльності в Україні” (далі — законопроект) у частині скасування пайової участі (№8124 від 15 березня 2018 р.). Прихильники цих змін говорять про необхідність поліпшити умови для ведення бізнесу в Україні, забуваючи при цьому, що скасування пайової участі може призвести до значного недофінансування інвестиційних потреб територіальних громад.

Які ж аргументи висуває Міністерство економічного розвитку і торгівлі України на користь скасування пайової участі та чи враховує ризики, які несе для місцевих бюджетів таке рішення?

Що являє собою пайова участь і для чого вона потрібна?

Відповідно до частини 3 чинної редакції статті 40 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” пайова участь полягає у перерахуванні замовником до місцевого бюджету коштів з метою створення і розвитку соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури населеного пункту. Граничний розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту не може перевищувати:

— 10 % загальної кошторисної вартості будівництва об’єкта — для нежитлових будівель і споруд;

— 4 % загальної кошторисної вартості будівництва об’єкта — для житлових будинків.

Кошти, отримані як пайова участь у розвитку інфраструктури населеного пункту, використовуються виключно для створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури відповідного населеного пункту.

Маючи таке джерело надходжень, органи місцевого самоврядування (ОМС) спрямовують кошти на ремонт доріг, розвиток комунікацій біля новобудов, будівництво дитячих садків, шкіл, лікувальних установ, поліпшуючи цим самим інвестиційну привабливість своїх територій.

Пайові внески є серйозним фінансовим ресурсом муніципалітетів. За результатами 2017 р., їх обсяг становив 1,9 млрд грн (див. рис.). А їх питома вага у загальному обсязі неподаткових надходжень місцевих бюджетів у 2017 р. становила 7,3%.

Чому Міністерство економічного розвитку і торгівлі України підтримує скасування пайової участі?

Питання скасування пайової участі було порушене ще у 2015 р. через реєстрацію у ВРУ проекту закону “Про внесення змін до Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності (щодо скасування пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту)” (№3610 від 10 грудня 2015 р.). Законопроект не був прийнятий, оскільки його реалізація могла негативно вплинути на соціально-економічний розвиток територій і не сприяти забезпеченню збудованих об’єктів відповідною інфраструктурою.

Згодом у Верховній Раді було зареєстровано новий законопроект “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо поліпшення інвестиційного клімату в Україні” (№6540 від 6червня 2017 р.), яким знову було передбачено скасування пайової участі. 20 березня 2018 р. цей законопроект було відкликано урядом.

І третя спроба просунути ідею скасування пайової участі передбачена у законопроекті “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо стимулювання інвестиційної діяльності в Україні” (№8124).

Якщо раніше обґрунтуванням розробників законопроекту №3610 була наявність корупційної складової при визначенні обсягу пайової участі, то на сьогодні — це встановлення істотних бар’єрів для бізнес-діяльності та відсутність цільового призначення використання коштів з пайової участі.

Аргументами Міністерства економічного розвитку і торгівлі Українина користь скасування пайової участі є такі:

— сплата пайової участі призводить до збільшення вартості новозбудованого житла на 4%;

— пайова участь не має цільового призначення, і є велика ймовірність того, що ці кошти можуть витрачатися ОМС на інші цілі;

— до місцевих бюджетів надходить податок на нерухоме майно, удосконалення сплати якого може бути компенсатором втрати місцевих бюджетів від скасування пайової участі;

— за даними рейтингу Doing Business 2017, існування пайового внеску збільшує витрати на адміністративні процедури у будівництві в Україні (за умови будівництва промислового об’єкта) у середньому до 15,2%, що погіршує індекс легкості ведення бізнесу Doing Business в Україні;

— у світі немає аналога пайовій участі, тому доцільність його запровадження під питанням;

— пайова участь надходить не до всіх місцевих бюджетів, в основному це стосується великих міст, де активно будуються житлові комплекси. Тому сумарно місцеві бюджети України не втратять значного фінансового ресурсу.

Яка позиція ОМС?

1. Щодо збільшення вартості новозбудованого житла на 4%.

За розрахунками Асоціації міст України, при сплаті забудовником пайової участі до місцевого бюджету в максимальному розмірі — 4% від кошторисної вартості будівництва, вартість одного квадратного метра не зросте на 4%. Пояснюється це тим, що для розрахунку пайового внеску беруть до уваги кошторисну вартість будівництва, а не ринкову, яка є значно вищою. Наведемо приклад для більш детального розуміння.

Прогнозна опосередкована вартість спорудження житла на 2018 р. по місту Києву визначена в наказі Мінрегіону №195 від 9 серпня 2017 р. і становить 14 340 грн, середня ринкова вартість одного квадратного метра житла у Києві — 24 128 грн (станом на лютий 2018 р.). Отже, при опосередкованій вартості 14 340 грн пайовий внесок на один квадратний метр дорівнюватиме 574 грн, а при комерційній ціні ці 574 грн становлять 2,3% від реальної вартості квадратного метра новозбудованого житла.

Тобто немає прямої залежності між збільшенням розміру сплати пайової участі та підвищенням вартості житла. Слід також зазначити, що при скасуванні пайової участі відсутні будь-які гарантії того, що забудовники знизять ціну на житло навіть на ці 2,3%, не кажучи вже про 4%.

2. Щодо відсутності цільового використання коштів, зібраних як пайовий внесок.

Таке припущення є необґрунтованим з двох причин. По-перше, в статті 40 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” чітко зазначено, для чого призначено такі кошти: створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури. По-друге, відповідно до пункту 1 статті 71 Бюджетного кодексу України надходження від пайової участі зараховуються до бюджету розвитку, який є складовою спеціального фонду місцевих бюджетів. Видатки бюджету розвитку чітко прописані в Бюджетному кодексі України і спрямовуються на соціально-економічний розвиток регіонів, капітальний ремонт і реконструкцію об’єктів соціально-культурної сфери та житлово-комунального господарства тощо.

На основі опитування деяких міст, яке провела Асоціація міст України, у 2017 р. кошти від пайових внесків було спрямовано на таке:

— будівництво доріг до індустріального парку — 6 млн грн, ремонт та утеплення шкіл — більш як 3 млн, ремонт закладів охорони здоров‘я — 400 тис. грн. (місто Славута);

— капітальний ремонт доріг і тротуарів — 7,7 млн грн, капітальний ремонт котельні — 1,2 млн, капітальний ремонт міської лікарні — 2,5 млн грн (місто Умань);

— капітальний ремонт вулиць — 5,2 млн грн, будівництво спортивного залу в школі — 4,9 млн, капітальний ремонт пішохідної зони з облаштуванням велодоріжки — 5,8 млн грн (місто Івано-Франківськ).

У місті Южне на 2018 р. заплановані надходження від пайових внесків у розмірі 5 млн грн вирішено спрямувати на будівництво центру реабілітації для дітей-інвалідів (на 100 осіб).

Зрозуміло, що законодавством не передбачено такого контролю, який міг би з’ясувати, чи зібрані в місті, наприклад, 8 млн грн пайового внеску пішли на розвиток інфраструктури. Проте в умовах бюджетної децентралізації цього і не треба запроваджувати. ОМС зацікавлені у поліпшенні умов життя своїх громад, налагодженні зв’язків із бізнесом, підтримці конкурентоспроможності територій. Крім того, пайовий внесок визначається як неподатковий вид надходжень, тому контроль за його цільовим використанням є недоцільним.

Аналіз показав, що потреба у коштах на фінансування розвитку інфраструктури громад є значно більшою, ніж надходження бюджету розвитку, через що ОМС значну частку надходжень із загального фонду місцевих бюджетів спрямовують до бюджету розвитку. Взагалі у 2017 р. видатки місцевих бюджетів на капітальне будівництво, капітальний ремонт, реконструкцію та реставрацію становили 33,3 млрд грн. Тобто обсяг надходжень до бюджету розвитку є недостатнім для фінансування всіх потреб інфраструктурного розвитку громад, і обмеження коштами від пайового внеску зумовить ще більше недофінансування.

3. Щодо податку на нерухоме майно, який може бути компенсатором втрат місцевих бюджетів від скасування пайового внеску.

Розглядати податок на нерухоме майно як компенсатор втрат місцевих бюджетів від скасування пайового внеску недоцільно з кількох причин.

По-перше, якщо ми хочемо мінімізувати негативний вплив на розвиток інфраструктури від недонадходжень від пайового внеску, то якраз визначення компенсатором податку на нерухоме майно не буде цьому сприяти. Адже він надходить до загального фонду місцевих бюджетів, також відсутнє його цільове призначення. На відміну від пайового внеску як частини надходжень до бюджету розвитку, про що вже згадувалося вище.

По-друге, питання оподаткування новозбудованого житла регулює Податковий кодекс України. Він передбачає, що база оподаткування об’єктів житлової нерухомості, в тому числі їх часток, що перебувають у власності фізичної особи — платника податку, зменшується для квартир площею 60 кв. м. За словами експертів ринку, частка продажів квартир площею від 40 до 60 кв. м становить близько 80% від загального обсягу продажів (на прикладі Києва). Таким чином, більша його частина не увійде до бази оподаткування податком на нерухомість. Зрозуміло, що і надходження від цього податку практично не зростуть, що не компенсує відповідних втрат місцевих бюджетів.

Звісно, можна переглянути положення Податкового кодексу щодо зменшення переліку пільг зі сплати податку на нерухоме майно (яких на сьогодні є дуже багато), що сприятиме деякому зростанню надходжень до місцевих бюджетів. Проте це не буде достатнім компенсатором. За результатами 2017 р., обсяг надходжень з податку на нерухоме майно становив 2,4 млрд грн, а пайові внески — 1,7 млрд. Скасування пільг навряд чи приведе до збільшення такого виду доходів на 1,7 млрд грн.

Крім того, враховуючи, що пайові внески надходять не до всіх бюджетів (лише до бюджетів тих територій, де будуються об’єкти), то в застосуванні податку на нерухоме майно як компенсатора міста, що отримували значний обсяг пайової участі, можуть програти.

4. Щодо негативного впливу пайового внеску на індекс легкості ведення бізнесу Doing Business в Україні.

Відповідно до чинного варіанта методики визначення індексу легкості ведення бізнесу, одним із ключових показників є поінформованість ділових кіл з процедурних моментів. При цьому швидкість, простота та вартість бізнес-операцій не вважаються такими важливими.

Прийняття законопроекту №8124 в частині скасування пайової участі не вплине на зростання рейтингу України, бо необхідність сплати пайової участі є загальновідомим фактом для зацікавлених осіб унаслідок існування такої процедури протягом досить тривалого часу.

Методика розрахунку цього індексу базується на десяти внутрішніх індикаторах, одним з яких є процедура отримання дозволів на будівництво. Тобто індикатор формується шляхом відстеження необхідних для початку будівництва процедур, часових і фінансових витрат, врахування одержання необхідних ліцензій і дозволів, підключення до комунальних мереж.

Аргументування можливістю суттєвого підвищення рейтингу України за індексом легкості ведення бізнесу у разі скасування пайової участі є маніпулюванням. Скасування однієї з десятків дозвільних процедур в одному з десяти індикаторів не зможе суттєво змінити позицію України у цьому рейтингу. Прибічники такої позиції, оцінюючи місце пайової участі в індексі легкості ведення бізнесу, помилково відносять пайову участь до вартості процедури отримання дозволу на будівництво як однієї з процедур, включених при визначенні індикатора.

Пайова участь не є адміністративним збором за отримання одного з дозвільних документів на початок будівництва. Це необхідний внесок у розвиток інфраструктури відповідного населеного пункту. Після закінчення будівництва ця інфраструктура буде експлуатуватися з додатковим навантаженням.

5. Щодо міжнародного досвіду використання елементів пайової участі.

Ідею запровадження пайових внесків у розвиток інфраструктури населеного пункту використовують не лише в Україні. Зокрема, це стосується США (impact fee) — у середньому 60% усіх міст, у деяких штатах, наприклад у Флориді, — 90%; Австралії (local infrastructure contributions, у вигляді податку): якщо вартість будівництва від 100 тис. до 200 тис. дол., ставка податку становить 0,5% від вартості, понад 200 тис. дол. — 1%.

6. Щодо масштабності покриття місцевих бюджетів надходженнями від пайової участі.

Хоча не всі місцеві бюджети отримують пайові внески, проте, як показав аналіз, охоплення цим видом надходжень не таке вже й низьке. Асоціація міст України провела опитування 142 міст (майже половина від їх загальної кількості). У результаті цього було виявлено, що 92% опитаних міст отримують пайові внески від забудовників (див. табл.).

У 142 міст у 42 містах частка пайових внесків у бюджеті розвитку становить понад 50% (без урахування коштів, що передаються з інших бюджетів), у тому числі у 12 містах пайові внески повністю формують бюджет розвитку (100%). До таких міст можна віднести Яремче, Болехів (Івано-Франківська обл.), Синельникове (Дніпропетровська обл.),. Кропивницький, Світловодськ, Олександрію (Кіровоградська обл.) та ін.

Із опитаних 283 ОТГ у 26 із них пайові внески становлять більш як 50% бюджету розвитку, в тому числі у 18 ОТГ питома вага пайових внесків у бюджеті розвитку дорівнює 100%.

Отже, розрахунки показують, що пайові внески є вагомим джерелом надходжень до бюджету розвитку не лише Києва, Одеси, Львова, Дніпропетровська, а й інших міст та ОТГ України.

Які ризики для місцевих бюджетів несе скасування пайової участі?

1.Розбалансування місцевих бюджетів.

Так, у містах та ОТГ у 2017 р. надходження від цих коштів становлять від 40 до 100% загальних надходжень бюджетів розвитку. Реалізація норм законопроекту призведе до їх розбалансування та появи дефіциту — близько 1,7 млрд грн.

Багато це чи мало, коли обсяг субвенції на розвиток інфраструктури в об’єднаних громадах становить таку ж суму, питання риторичне.

У результаті на місцях будуть значно недофінансовані проекти та програми створення і розвитку інженерно-транспортної, соціальної інфраструктури, що зумовить погіршення рівня життя жителів територіальних громад.

Передусім негативний вплив відчують райони новобудов, де ця інфраструктура повинна створюватися саме коштом пайової участі забудовників.

Слід зазначити, що забудовники, зокрема, теж зацікавлені у підвищенні інвестиційної привабливості територій, на яких вони зводять об’єкти житлової та нежитлової нерухомості. Так, за результатами опитування десяти міст у рамках проекту “Партисипативна демократія та обґрунтовані рішення на місцевому рівні в Україні”, що впроваджується Асоціацією міст України спільно з Норвезькою асоціацією місцевих і регіональних влад, Норвезьким інститутом міських і регіональних досліджень у 2017 р., підприємці у своїх відповідях неодноразово говорили про їх готовність брати участь у розвитку своєї місцевості та співпрацювати з владою задля покращення добробуту населення (сім із десяти міст). Адже підприємці не можуть отримувати високі прибутки через загальний низький рівень життя в країні та на місцях. Це, на їхню думку, є серйозним бар’єром на шляху розвитку бізнесу на територіях.

За результатами згаданого опитування, представники бізнес-середовища усвідомлюють, що ОМС необхідно вжити всіх можливих заходів для приваблення туристів, сприяння залученню інвестицій (Коростень, Шумськ), вдосконалення інфраструктури міст і загального вигляду міста (Володимир-Волинський, Самбір, Кам’янець-Подільський, Шепетівка).

Для цього потрібен фінансовий ресурс, достатній для розвитку територій, а не, навпаки, його зменшення, що тим самим створить ще більший розрив між реальною потребою в капітальних видатках і фактичними надходженнями до бюджету розвитку.

2. Корупційна складова.

Втілення запропонованих норм може призвести до корупційних відносин між замовником будівництва і посадовими особами всіх гілок влади, оскільки останні матимуть підстави тиснути з корисливих мотивів на замовника через непогодження необхідних документів на об’єкт будівництва.

3. Порушення вимог Конституції та Бюджетного кодексу.

Автори законопроекту не пропонують жодних компенсаторів місцевим бюджетам. Це суперечить статті 142 Конституції: “Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою”.

4. Погіршення інвестиційного клімату тих територій, бюджети розвитку яких формуються за рахунок пайових внесків.

У висновку Головного науково-експертного управління до законопроекту №8124 зазначається, що через неспроможність фінансувати заходи, пов’язані зі збереженням і розвитком інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населених пунктів виключно за рахунок державного фінансування або інших надходжень до місцевих бюджетів, кошти, отримані від пайової участі, спрямовані якраз на поліпшення інвестиційного клімату в Україні та є вагомим джерелом надходжень до місцевих бюджетів, які призначені саме на реалізацію таких заходів.

***

Підсумовуючи все вищевикладене, можна зробити кілька висновків щодо можливого впливу прийняття законопроекту №8124 і скасування пайового внеску. Насамперед не варто очікувати відчутного зменшення цін на новозбудоване житло для громадян, його відчують лише забудовники. Новозбудовані об’єкти через механізм оподаткування нерухомого майна не вплинуть на зростання надходжень до місцевих бюджетів. Показник легкості ведення бізнесу Doing Business для України фактично не зміниться, а от можливість корупційних зловживань гарантовано збільшиться. При цьому порушення балансу бюджетів громад призведе до їх дефіциту і зниження рівня фінансування проектів розвитку. І у подальшому через суттєве зменшення надходження до місцевих бюджетів цільових коштів на розбудову інфраструктури вона не розвиватиметься. Найбільше страждатимуть райони новобудов. Крім того, зросте навантаження на інженерні мережі, що призведе до їх швидкого зношування.